编者注：当前，城市发展建设用地短缺与农村宅基地闲置形成的矛盾日益突出。宅基地三权分置政策是推动新时期解决“三农”问题和推动乡村振兴发展的重要举措，是权利建构的系统性工程。然而在实际操作中存在着许多实施难题。分析当前实施面临的困境及其形成原因，对探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式和路径具有重要作用。

一、 宅基地“三权分置”面临的实施困境

（一）宅基地历史遗留问题导致各方利益失衡

宅基地“三权分置”的核心在于利益关系的重构，这也是在实施中最难协调的一个问题。无论是宅基地区位功能差异导致利益配置失衡，还是宅基地权利主体博弈造成的利益失衡，归根结底都是由宅基地过往用途、拆旧复垦等土地功能和性质变化及其历史遗留问题造成的，最终都会造成农户利益的损失，影响着宅基地流转制度的推进和改革。

（二）经营性进驻引发乡村治理难题

拓展宅基地经营性功能是“三权分置”改革的重要价值目标之一。目前商业售卖、餐饮服务、休闲旅游等经营性用途已在宅基地流转中得到广泛应用。经营性功能的开发有效释放了宅基地的财产性价值，优化了资源配置效率，但也因此带来了城乡观念冲突、利益诉求失衡、村民生活和商业开发的矛盾问题。如何构建配套的乡村治理体系和治理结构，持续推进生态宜居乡村建设成为了一个新的挑战。

（三）立法不足导致部分权能定性不清

其一是我国现行的宅基地法规是基于“两权分离”背景下的立法构造，这样的法律体系还不能完全满足“三权分置”改革的实践需求，由此引发了理论和实践上的矛盾问题。具体表现在三个方面：适度放活使用权和现行法律框架内被严格限制的使用权流转之间的矛盾；农户资格权的权利主体、认定标准、权能结构、实现方式的法律规范缺失；所有权主体的虚位及权能不清导致宅基地非法流转问题突出。其二是在“法无禁止即可为”的逻辑背景下，国家宏观调控对新产业、新业态的含义和范围界定不清，由此可能出现法律漏洞，给房地产市场泡沫带来可乘之机。

二、 探索宅基地“三权分置”新出路

（一）充分发挥市场和宏观调控的协调作用

其一是坚持市场化改革取向，充分发挥市场作用，完善农村宅基地交易市场。同时发挥宏观调控的兜底作用，开征土地增值税，建立农村宅基地交易供求、价格、竞争和风险机制，培育宅基地产权交易见证、评估、代理等专业化服务组织、农地流转信息网络平台，完善市场分配机制。其二是建立乡村治理共建协议制度，并融入宅基地流转市场中，寻求商民双方的利益平衡点，以此协调经营性开发和乡村治理之间的矛盾。

（二）构建城乡社会保障体系

社会保障体系建设的作用之一是弱化宅基地的影响，促进宅基地解放，从而充分发挥其潜在的经济价值。宅基地居住权益是农村赖以生存的保障，扩大城镇社会保障范围，将农村农民纳入社会保障体系中，能弱化农民对宅基地的依赖，有利于实现宅基地的盘活利用。

（三）完善宅基地“三权分置”政策立法

现行法律制度与宅基地改革实践冲突的根源在于宅基地三权分置立法的不足。由此需要对所有权、资格权、使用权进行更完善的立法。在所有权上，需要从强化宅基地所有权权能、确立宅基地有偿使用制度、建立宅基地收回制度三个方面充实权能；在资格权上，需要对权利主体、认定标准、权能结构、实现方式进行明确的标准划定，同时要完善宅基地资格权登记制度和退出机制；而完善使用权立法要在两个方向上发力，一是健全农村产权流转交易市场建设，优化资源配置效率。二是赋予利用主体完整的权能，完善盘活闲置宅基地和农房的政策体系。

总结

土地制度改革的复杂性、艰巨性，突出体现在宅基地“三权分置”改革中。从分析当前宅基地流转面临的困境出发，解决理论与实践之间的矛盾，对于促进城乡融合发展，促进乡村振兴具有重要意义。