编者注：根据自然资源部现有体制架构，地质、矿产、海洋、测绘、土地、林业、草场等业务在调查监测和规划这两个环节上实现大融合，在具体的申请控制、权利确认、权益保护等工作中，采用综合考虑相关其他自然资源要素的思路。在此基础上共同向智能化方向迈进，实现国土空间治理的现代化。在这一过程中，包括测绘在内的不同业务板块具有不同的定位、担负不同的职责。在分部门治理下，测绘业务无疑发挥了十分重要的作用。但是如果真要让你就“测绘发挥了什么作用”说出个一二来，却又不太容易。

一、测绘业务的基本功能

根据《测绘法》，我们知道测绘工作就是对国土空间的“空间”属性进行界定和测量，最终确立国土空间中任何物体或现象之间的空间位置和及定义相互之间的空间关系。主要工作包括：

1.建立和维护测绘基准。测绘基准是确定国土空间位置及空间关系的根本依据，包括确立平面位置的大地测量基准、高程位置的高程基准和重力基准等，它反映了我国对世界的看法，并直接关系到国家领土意识。

2.建立和维护空间定位系统。为了给任何事物和现象提供唯一的位置信息，在测绘基准的基础上，需要建立和维护参考系统，将测绘基准面和高程位置数据传输到国土空间中所有事物或现象。这就是空间定位系统，主要包括平面坐标系统、高程（也称水准）坐标系、重力坐标系等等。

3.建立和维护基础地理信息数据库。根据国家标准，基础地理信息数据库提供了陆地空间中事物或现象之间基本空间关系的定义，是处理事物或现象之间空间关系的基本依据。《测绘法》第二十四条规定：“建立地理信息系统，应当采用符合国家标准的基础地理信息数据”。只有这样，基础地理信息数据库所定义的空间关系才能正确地传导到国土空间中一般事物或现象之间的空间关系的定义上，才能保证国土空间关系表达的一致性和标准化。

4.制定并实施具体测绘专项活动的技术标准和业务指南，培育测绘地理信息衍生服务。在960万平方公里的国土上，要确定所有物体或现象的准确空间位置，科学界定这些事物和现象之间的空间关系，单纯依靠测绘基准、测绘系统和基础地理信息数据库是远远不够的；单纯依靠测绘部门的人力资源也是不现实的。我们要充分发挥尽可能多的人的积极性，遵循统一的规则，这样工作才能完成。因此，测绘部门需要制定技术标准和规范，扩大现有测绘基准、测绘系统和基础地理信息数据库的功能覆盖，调动其他行业人员合作的积极性。所谓衍生服务，是指在建立测绘基准和测绘体系的基础上，充分发挥测绘技术在处理空间位置和空间关系方面的优势，为经济社会发展进一步提供的服务，建立和维护基础地理信息数据库，提供基础服务。其中，衍生服务至少包括：

——位置性服务：依托测绘基准和测绘系统的维护更新，通过大地测量技术应用，向经济社会各领域提供与位置有关的延伸服务。例如，定位导航服务：提供位置信息的出行服务；定位控制服务：工程测绘、房产测绘、地籍测绘等，都是基于大地测量的延伸服务。

——调查监测服务：依托于基础地理信息数据库建设和应用，以遥感地理信息技术应用为驱动，研究、描述地理环境，为经济社会发展服务。建立自然地理要素和地表人工设施的空间位置及其空间关系，不仅要考虑纯空间的测量和定义，而且要充分考虑其自然地理属性。这在日常工作中通常表现在分类体系的研究和制定上，一定的分类单元对应一定的国土空间单元——这是测绘工作建立基础地理信息系统、实现对空间关系界定的基本逻辑。在经济社会发展对资源环境调查监测工作提出明确要求的情况下，发挥测绘技术的优势和经验，将测绘服务延伸到自然资源调查监测领域是合理的测绘技术。基于类似的原因，应急测绘的出现是合理的。

二、测绘在自然资源管理中的具体作用

（一）制定和维护处理空间关系的基本规则，检查空间位置的定位和空间关系的表达是否符合国家要求。主要包括自然资源调查监测、国土空间规划、国土空间用途管制、自然资源确权登记等业务，为相关管理工作的科学性提供保障；研究制定自然资源各类业务用图编制技术标准并督促其正确使用，确保自然资源管理中基础图、地质调查图、空间规划底图和成果图遵循统一标准，形成系统，为自然资源政策信息的正确传递提供保障。参与实施与区位有关的技术标准管理，严格管理地籍测绘、房产测绘等不动产测绘技术标准，参与自然资源登记有关的测绘技术标准的制定和管理。指导生态红线、城市发展边界等规划线、各类空间规划区及相关管制政策的落地工作。

（二）参与或牵头参与自然资源相关的数据政策的制定。要充分发挥测绘业务数据意识强、数据容量大、数据工作经验丰富的优势，把测绘责任部门建设成为与自然资源有关的数据管理部门。主要负责内容如下：

1.研究建立自然资源数据采集、处理和存储管理工作程序，制定并严格管理数据采集、处理、存储管理和数据库建设的技术规范和规范化流程，明确基本技术要求，建立质量管理体系，形成标准。

2.加快不同业务板块的数据整合，推进数据标准的统一，实现地质、矿产、土地、水、森林、草场、测绘、海洋等业务数据资源的整合，在此基础上，研究建立自然资源领域的大数据中心。

3.深度数据应用。自然资源部是中央各部门、各单位中唯一掌握各类自然资源相关信息并实现制度化维护和更新的部门。这种数据资源和相关制度是其他部门所无法企及的优势。可以开展政策研究、形势分析等其他部门做不到的工作，要充分重视并深入探索其应用。相信通过对数据应用的深入挖掘，可以获得许多创新性的研究成果，使自然资源部门能够向中央提出更有针对性的意见和建议。

（三）在国土空间治理继续发挥测绘业务的基础性、先导性作用。自然资源管理和国土空间治理是测绘发挥其基础性、先行性作用的传统领域，测绘成果一直是地质调查工作、土地森林等资源调查工作和空间规划工作的基础支撑资料。正因为如此，才有了“地质填图”、“规划底图”、“调查底图”等术语。在新体制下，为适应自然资源统一管理和国土空间治理现代化的要求，测绘工作面临着新的任务。目前主要有两个方面：

——测绘先行，统筹陆地和海洋国土空间。在分部门管理体制下，我国长期实行陆海分开的政策，形成了两套完全不同的治理逻辑、工作理念、具体政策和技术手段等，这些都是陆地和海洋土地空间管理中人为的矛盾和制约，影响了相关的经济和社会问题。自然资源部成立后，为贯彻落实中央要求，按照“两个统一”的要求，做好国土空间治理工作，首先要统筹规划，落实陆地和海洋陆地空间的概念和一套政策。其基础工作是协调海陆测绘工作，建立海陆一体化测绘基准和坐标系，形成海陆统筹基础地理信息数据库。海岸带作为陆地和海洋的过渡地带，其规划、开发和管理一直集中于承受我国因海陆分割而产生的政策矛盾和治理混乱。要协调海陆空间治理，首先要协调海岸带管理，逐步消除治理理念和治理政策的差异。当务之急是尽快开展海岸带测绘工作。

——测绘先行，统筹地上地下国土空间。随着新型城镇化的发展，地下空间的开发利用在经济社会发展中占有越来越重要的地位。因此，地下空间与地上空间的协调在土地空间治理工作中显得越来越重要。要充分发挥测绘工作的基础性引领作用，加快地上地下一体化测绘坐标系和相应的基础地理信息数据库建设，加快实施地上和地下测绘技术标准的一体化进程，为地上和地下空间治理政策的统筹奠定基础。

总结

我们必须认识到测绘在自然资源管理中的“无处不在”作用。当前的任务实际上是：对过去的实践进行梳理和总结，在理论上加以推广，使测绘工作在自然资源管理中“显化”，引导测绘在自然综合治理中发挥更大作用资源。研究测绘在自然资源综合管理中的作用，主要包括以下几个方面：一是测绘工作在自然资源部有关部门和单位行使日常管理职责过程中的把关作用。第二，借助测绘业务的特点，专门从事空间定位和空间关系表达，可以在自然资源管理重大问题的研究中发挥作用。三是测绘在自然资源管理业务体系和国土空间治理体系建设中的基础性作用。