当前，我国房地产市场供求关系已经发生重大变化，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。盘活利用存量房屋资源，已成为各地激发市场活力、优化空间结构、促进产业升级和保障民生的重要抓手。2025年以来，上海、广州、杭州、成都、佛山等地相继出台针对性政策，旨在通过制度创新破解存量盘活中的瓶颈问题，加速盘活存量资源，提升资源利用效率释放经济效益。本报告对这些落地政策措施进行梳理，为更多地方提供参考借鉴。

转变房屋用途，释放存量潜力

在转变存量房屋用途方面，各地落地政策措施主要分为两类，第一类为临时改变房屋用途，短期对存量房屋进行利用，在使用期限后需对房屋用途进行恢复，使用更为灵活；第二类为改建存量房屋，通常是将非居住存量房屋改建为保障性租赁住房。

第一类：临时改变房屋用途。

近日杭州公开征求《杭州市临时改变房屋用途实施细则》意见，对于临时改变房屋用途的多项规则进行了明确界定，明确首次申请期限最长不得超过五年，每次延续期限不得超过两年。

《细则》明确申请临时改变房屋用途的适用范围为“国有建设用地上有合法权源证明的存量房屋”，用于发展国家、省、市支持的产业和行业，补齐民生短板，以及完善区域配套；明确已纳入房屋征收范围、城中村改造范围或者土地储备三年滚动计划的，用于改作或以任何形式变相用于商品住宅的等情形，不得申请临时改变房屋用途；并指出用于小型商业服务网点或为周边提供便民服务设施等符合条件的（明确了正面清单），可无需办理手续、无需缴纳土地年收益；符合《划拨用地目录》，或用于发展养老、文化创意、保障性租赁住房等符合国家过渡期支持政策相关产业和行业的，无需缴纳土地年收益，涉及缴纳土地年收益的，《细则》也确定用于几类情形的年收益缴纳标准。同时，《细则》也强调临时改变房屋用途的，不作为办理不动产登记的依据，需要征收的，仍按原用途给予补偿。该《细则》是杭州推进工商业用地改革的配套措施，杭州作为全国首个落地《细则》的城市，为存量房屋临时改变用途设定了明确的边界和流程，为市场主体盘活存量房屋提供了明确的指引，也为其他城市或地区提供了借鉴。

另外，当前多地针对存量房屋临时改变用途进行积极探索，短期、灵活的特点能够有效提高存量房屋的使用效率。广州在《广州市提高土地利用效率综合改革试点实施方案》中也提出支持存量建筑临时转换使用功能，可按正面清单进行临时转换；佛山近日落地的楼市新政中，支持探索存量合法商办用房按现状临时转换用于保障性住房、医疗、旅游休闲等公共服务或经营性用途，并按规定缴交用途转换土地价款或土地收益。预计后续将有更多城市出台落地相关支持政策。

第二类，改建存量房屋。

多地支持将存量房屋改建为保障性租赁住房。早在2021年，中央层面已开始推动非居住存量房屋改建为保障性租赁住房，而后各地相继落地适应当地环境及特点的配套政策，推进存量房屋改建。广州在《实施方案》中指出，支持在建或已竣工的商办物业，整栋改建为保障性租赁住房，改建后不改变原用地性质、房屋类型和建筑量等控制指标，促进职住平衡；近日成都发布《推动存量资源优化利用政策措施的通知》，其中指出对闲置和低效利用的商业办公等非居住存量房屋，允许改建用作保障性租赁住房，纳入保障性住房体系管理，增加保障性住房供给，同时严防“以租代售”。将存量房屋改建为保障性租赁住房这一举措，增加了保租房供给量的同时，也避免了保障性住房的重复建设，未来或是更多城市强化住房保障的方式之一。

支持功能兼容，扩展多元生态

2025年7月末，上海发布《关于推进商务楼宇更新提升的实施意见》，针对商务楼宇更新提出“六项举措、两项机制”共八个方面的支持政策，为解决传统商务楼宇功能单一、配套不齐的问题，支持存量商务楼宇分类兼容符合地区发展及人民生活需求的功能业态。其中明确，在城市主中心、副中心区域，根据周边产业岗位需求，适当增加服务公寓和人才公寓、医疗服务等功能；在地区中心区域强化职住平衡，允许商务楼宇兼容酒店、文化体育、租赁住房（含人才公寓）等功能；在社区中心区域支持引入初创企业、养老托育、租赁住房等功能。

这一政策举措明确划定“三条底线”，即主体不变、产证性质不变、主体结构不变，表明商务楼宇即便兼容新功能，核心属性仍为商业办公，在主体功能不变的前提下，允许兼容导入其他辅助性或关联性业态，更好的提升存量商务楼宇空间利用效率，补齐功能短板，提升楼宇活力，促进职住平衡与产业融合。

松绑“自持”限制，为企业纾困

此前多地采取“限地价、竞自持”的竞价规则调整土地竞拍热度，在这一规则下，不少企业手中拥有较大规模的自持商品住宅；同时，在过往土地供应中，常有自持商办物业的出让要求，导致较多商办物业由房企自持，一定程度拖累房企资金情况。近两年多地针对房企自持房屋政策进行优化，缓解企业压力，出台了多项政策措施。

自持商品住房方面，去年年末，佛山落地楼市政策，其中明确允许自持商品住房上市流通，指出经政府同意并核算补缴相关费用后可转为普通商品住房上市流通；广州《实施方案》中针对自持商品住房转为可售住房有更为明确的规定，指出项目所在行政区、板块新房去化周期均在18个月以下的，按要求补缴出让金后，可将自持住房转为可售住房入市；成都允许补缴土地出让金，将存量自持租赁住房转为普通商品住房并上市交易。

自持商办物业方面，广州指出可调整自持商办物业的持有比例，补缴出让金可将自持商办物业转为可售商办用房进行转让，并明确严禁分割散售；成都针对自持商办物业进行多项政策优化，一是允许调整自持比例，补缴土地出让金，可将调减部分进行转让，并明确分割销售的最小单元不小于整层或建筑面积不低于400平方米；二是允许向母公司、子公司或同一实际控制人的公司整体转让自持商业物业，以便于更好的进行资产整合等资本运作。

优化管理机制与审批流程，优化营商环境

通过调整优化项目开发节奏、资金监管方式及审批流程等，能够缓解企业资金压力，加速存量盘活工作推进落地。

成都提出完善商住项目进度挂钩机制，指出商住混合用地及商住组合供应宗地中，商业与住宅部分需同步建成并投入运营，统筹确定项目预售资金监管，允许住宅项目超出当前预售资金监管要求部分的预售资金可用于商业项目建设，降低企业资金压力，确保项目顺利建成投运，存量项目可以申请参照执行。

佛山优化房地产项目开竣工时限，对新出让的项目允许根据项目体量、建筑高度等指标科学确定用地开竣工期限；对于已出让的项目，允许企业申请不超过一年时间缓建期限，同时降低存量项目开竣工违约金计算标准。这一政策举措可为房企资金周转提供便利，降低房企因市场波动导致的违约风险。

上海提升商务楼宇更新审批效能，明确建筑面积在500平方米以下（总投资不超100万元）且不涉及用途转换的商务楼宇简易装修工程，可不申请办理施工许可证，实行备案报送制度，加速规模较低的商务楼宇更新工作开展推进。

杭州在《细则》中明确临时改变房屋用途的办理流程，并针对符合条件及用途的项目建立豁免清单，豁免清单内项目无需办理临时改变服务用途手续、无需缴纳土地年收益。明确的审批所需流程及材料，有助于提高市场主体办理临时改变房屋用途的工作效率，同时对符合条件的项目进一步简化流程，鼓励主体将存量房屋向指定用途的业态转变，优化区域功能结构。

整体来看，当前各地积极探索针对存量房屋盘活和优化利用的新方向，通过转变存房屋用途、扩展存量房屋使用功能、松绑“自持”限制、优化审批流程与监管机制等方式，提升存量资源使用效率。存量盘活目标更进一步与保障民生、产业升级、城市功能完善等紧密结合，政策方向也更加精细化，从单一功能调整扩展到全方位、系统性的制度供给。杭州、成都等城市已出台政策为其他城市提供了宝贵的借鉴，未来更多城市有望根据当地市场特点优化跟进，落地更加系统性、集成化的政策体系，探索新的路径进一步破解存量房屋优化利用瓶颈，挖掘存量资源潜力，持续推动城市发展向“存量提质”转型。