此前，“新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发”的政策表述一经传出，便引发市场广泛热议，甚至被部分解读为“房地产供地断粮”的信号。

3月16日，自然资源部、国家林业和草原局联合正式发布《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）（以下简称“《通知》”），并同步召开例行新闻发布会对政策进行权威解读。

“文件中明确新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，这不等于不供应房地产用地，而是要重点用好存量资源‘精供优供’，因城施策把握好供地的节奏和时序。”自然资源部自然资源开发利用司司长孔维东在发布会上明确指出。

此外，记者还了解到，《通知》围绕“十五五”规划重点建设项目要素保障作出13项具体部署，其中多项举措精准聚焦房地产行业用地管理，通过建立新增与存量挂钩机制、严控经营性地产新增用地、优化城市更新用地政策等关键举措，为房地产行业高质量发展划定了清晰路径。

新增与存量挂钩

建立新增建设用地与存量盘活挂钩机制，成为本次新政的核心导向之一。

《通知》明确提出，各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，划定“年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积”的硬性标准。

“城市建设用地既包括通过征收转用形成的新增建设用地，也包括旧城改造、低效用地再开发、收回收购闲置土地等盘活的存量建设用地，二者共同构成了经济社会发展的土地来源。统筹存量与增量综合供地，要精打细算用好每一寸土地，除能源交通水利等单独选址项目外，各地年度新增建设用地不得超过盘活存量土地的面积，简单说就是‘盘活一亩才能新增一亩’，通过存量和增量良好协同，既防止城市无序扩张、摊大饼式发展，也推动城市发展从依赖新增土地向盘活存量空间转型。”3月16日的例行新闻发布会上，自然资源部自然资源开发利用司司长孔维东解读时指出。

这一“先盘活、再新增”的刚性约束，从制度层面终结了建设用地无序扩张的模式。中指研究院认为，这一机制的落地具有双重意义：一方面，对实现国土空间规划“一张图”联网的省份，由省级政府统筹“十五五”新增建设用地指标，既能从省级层面严控建设用地无序扩张，对房地产用地形成间接约束，也能提升省内建设用地统筹调节的灵活度，优先保障重大项目、民生事业等更迫切的用地需求；另一方面，“年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积”的要求，确立了“先盘活、再新增”的刚性原则，即新增建设用地规模不得超过闲置、低效、批而未用等存量土地的盘活规模，推动地方优先利用存量建设用地，助力城市内涵式发展。

“预计未来地方政府或加快存量闲置土地收储节奏，同时通过合理调整土地规划、换地等方式，以更优的方案适配市场用地需求。在此过程中，支持和鼓励跨城、跨区换地，支持土地调规等的配套政策仍需进一步完善，打通堵点。”中指研究院相关负责人表示。

严控新增用于商品房开发

除了挂钩机制的约束，《通知》对新增建设用地用途作出了更直接的明确规定。《通知》要求，新增建设用地将优先保障重大项目建设和民生事业发展，“原则上不用于经营性房地产开发”。

这一表述一度引发市场高度关注，甚至出现“停止房地产市场供地”的误读声音。

上海易居房地产研究院副院长严跃进明确表示，这是市场误读。“误读是因为将‘新增建设用地’与‘房地产开发用地’的概念混淆。所谓‘新增建设用地’，是指通过农用地转用审批等方式，将农用地（含耕地、园地、林地等）和未利用地转为建设用地的土地增量。其核心是“农转非”，本质上是土地利用总体规划指标的具体落地。其指标历来是稀缺资源，长期用于保障国家重点建设项目和基础设施的用地需求。

“房地产开发用地绝大多数来源于存量建设用地，如旧城改造、低效用地再开发，以及规划确定的城镇建设用地范围内通过招拍挂出让的土地。这些土地本身已是建设用地，不属于新增建设用地范畴，即便可能确实存在部分通过新增建设用地（农转非）来实现供地，其比例也是非常小的。”严跃进进一步分析表示。

孔维东也在发布会上明确回应了市场关切，他表示：“土地供应是房地产市场平稳健康发展的一个重要环节，立足房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，文件中明确新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，这不等于不供应房地产用地，而是要重点用好存量资源‘精供优供’，因城施策把握好供地的节奏和时序，优先布局区位优越、配套完善的区域，促进企业‘拿好地、建好房’，不断完善城市功能、提升市民生活品质。”孔维东也如此表示。

对于政策的实际影响，严跃进分析认为，存量土地盘活将成为房地产行业中长期发展主基调：“通过城市更新、闲置土地收购和处置（专项债收购等）、低效用地再开发等途径，可释放大量可用空间，补充传统层面的土地供应渠道，并促进房地产市场供求平衡、增量存量互通。总体来看，本次政策调整对房地产开发用地的实际供给影响有限，市场不应过度担忧。相反，缩量提质、盘活存量等方面的变化，将对房地产开发领域的土地供应规模和结构产生明显影响。”

城中村改造与审批流程优化

在严控新增用地的同时，《通知》也释放出支持存量土地开发和城市更新的积极信号，明确了房地产企业未来的主要发展赛道。

针对城中村改造，《通知》明确规定，城中村改造中涉及的边角地、夹心地、插花地等零星土地，在面积不超过项目总面积10%的前提下，可用于保障性住房、公用设施、零售商业等民生保障类项目，并可正常办理新增用地审批和供应。

中指研究院解读认为，这一政策进一步放松了零星土地的用地审批限制，有效解决了城市更新中零散土地难以开发利用的痛点，不仅为城中村改造注入政策动力，更凸显了土地资源向民生保障、住房配套倾斜的导向。

审批流程的优化则为城市更新提速赋能。《通知》规定，在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，因成片开发征收土地的，不再单独编制土地征收成片开发方案。

中指研究院相关负责人表示，此前在城镇建设用地范围内开展成片开发，必须单独编制《土地征收成片开发方案》，报省级政府审批，需明确公益性用地比例、开发时序、效益评估等内容，方案编制与审批周期较长，一定程度上影响了项目落地效率。本次政策简化了这一审批流程，将直接利好城市更新、城中村改造、保障性住房等存量开发项目的落地，进一步激活城镇存量空间。

政策转向对房地产开发企业提出了全新的能力要求。“本次政策落地对地方政府、房地产开发企业均提出了更高要求，未来房地产开发将更依赖存量盘活、城市更新等路径，企业应积极参与前期更新、存量盘活等进程中，更大力度获取区位优越、配套完善区域的优质资源机会。”

严跃进也表示，房企需“更加聚焦核心城市和动态变化的市场需求，积极把握‘十五五’发展时期的住房需求新特征新规律，以高品质住房来吻合市场需求”。